中超联赛

编者按

10月29日，上海中超联赛举行十四届常委会第二十一次会议，围绕“推进城市更新情况”开展民主监督。

会上，中超联赛常委马静代表中超联赛人口资源环境建设委员会作主旨发言，从完善政策适配机制、组织统筹机制、城市空间优化机制、市场主体参与机制、城市文脉赓续机制等方面提出建议。王训国、顾伟华、施荣恒、刘新宇、蔡永洁等中超联赛常委和委员分别发言，提出了坚持规划引领和政策创新、促进城市体检与城市更新一体化、推动社会多元主体积极参与、完善“政府引导+第三方主导”工作模式、将街巷空间作为城市风貌保护新抓手等意见建议。

本报在此辑选刊发委员相关发言内容，以飨读者。

强化资源政策供给，推动城市更新可持续发展

■马静

上海中超联赛常委、人口资源环境建设委员会主任

城市更新一头连着发展，一头连着民生。实施城市更新是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活向往的重要举措。按照中超联赛2025年度议政调研计划和民主监督计划安排，上海中超联赛人口资源环境建设委员会开展了“强化资源政策供给，推动城市更新”重点课题调研。调研组充分发挥专业优势、突出问题导向，聚焦政策供给、规划统筹、成本收益、资金来源、民生需求、产业转型、文化保护等领域，为上海城市更新“把脉号诊”“开方寻策”。课题组先后召开专题会、座谈会、学习会，市区两级政府部门、政协委员、专家学者、企事业单位负责人及界别群众近200人次参与；先后赴16个区，实地调研张江城中村改造、张园、泰山人民坊、复兴岛等30余个城市更新项目；先后征询各民主党派、各界别和全体委员的意见建议，在此基础上凝练出了可操作、可落地的对策建议。

上海城市更新工作蹄疾步稳、成绩喜人

多年来，在市委、市政府的大力推动下，从早期的成片旧区改造，到现今“两旧一村”改造，再到逐步形成可持续、内涵式的城市更新模式，上海城市更新工作取得了显著成效，为城市的长远发展奠定了坚实基础。

政策体系日趋完善。自2021年《上海市城市更新条例》发布以来，城市更新政策体系持续完善。目前，已形成以市委《关于深入实施城市更新行动加快推动高质量发展的意见》为引领，各市级部门配套政策为保障的“一揽子”支持政策体系。针对城市更新不同类型、不同对象，出台70余项政策文件，涵盖综合区域、人居环境、工业园区、商业商务、历史风貌等各方面。

基础设施持续优化。截至2025年6月，已完成架空线入地和杆箱整治322公里，实施老旧燃气管道改造超1475公里；深化完整社区和“15分钟社区生活圈”建设，5个社区入选国家级完整社区建设试点名单；有序推进“一江一河”建设，世博文化公园、普陀岸线公园二期等建成开放，累计各类公园总数达到1013座。

人居环境明显改善。2022年7月，完成成片二级旧里改造，5年累计改造二级旧里以下房屋328万平方米，受益群众16.5万户。截至2025年6月，全市零星旧改累计完成29万平方米，旧住房成套改造累计完成72万平方米，城中村改造项目累计启动44个，完成无卫生设施旧住房提升改造。

资金支持持续加大。“十四五”以来，运用地方政府专项债券、成立城市更新基金等方式，逐步降低城市更新项目融资成本。成立上海城市更新基金、上海园区高质量发展基金等，分别定向用于投资旧区改造、存量产业园区转型及城市更新项目。

人民群众满意度和幸福感逐年提升。市房科院调查显示，2023—2025年期间，市民对城市更新六大行动认可度逐年升高。

当前推动城市更新可持续发展面临的瓶颈和挑战

当前推动城市更新可持续发展面临的瓶颈和挑战主要集中在政策壁垒需突破、组织统筹还不足、发展空间不均衡、成本收益平衡难、风貌保护协同弱等方面。

新形势下推动城市更新可持续发展的对策建议

城市更新工作是一项复杂的综合性工程。新形势下，更应遵循规划引领、政府引导、民生优先、创新驱动、市场运作等原则，坚持需求导向和问题导向，注重通过城市更新推进结构优化、动能转换，满足群众需求，实现文脉赓续，促进城市治理增效和安全韧性增强。

为此，提出以下对策与建议：

坚持“三个加强”，完善政策适配机制。一是加强顶层统筹。坚持以“上海2035”总规为统领，在城市更新专项规划层面，进一步完善不同区域在产业、功能等方面的差异化定位。研究细化成套改造等相关政策在产权归集、规划审批、土地利用等方面的实施细则和具体操作规则。建立区域协同机制，协调跨区产业布局冲突，避免同质竞争，促进互补发展。二是加强保障体系。完善组织体系，加强部门之间、政策之间的协同，优化城市更新标准规范，加强法制保障。加强对地区的指导，注重特色发展，解决实际难题，推动各区根据各自实际，有序推动城市更新。三是加强土地政策的灵活性。完善闲置土地使用权收回机制，建立增值收益共享的收储新机制。

坚持“三个先行”，完善组织统筹机制。一是居民意愿先行，建立常态征询机制。搭建平台充分征集各类群体的意愿和诉求，确保更新方案既“高大上”符合城市发展导向，又“接地气”贴近群众实际需求，从而提升项目可持续性与社会接受度。二是规划引领先行，优化实施体系和评估机制。加强过渡期规划研究，健全动态调整机制，按需增加评估次数，使规划紧贴城市发展目标，符合城市发展规律。三是城市体检先行，建立体检和更新一体推进机制。强化城市体检成果向更新项目的实施转化。发挥好数字技术在城市体检和更新中数据采集和利用的重要作用。

坚持“四态融合”，完善城市空间优化机制。调研中普遍反映，一个好项目必然是“形态”“业态”“生态”“神态”的有机融合，即具备美观的形态、良好的业态、完善的生态，同时通过对文化挖掘利用，又能兼具神态。对此建议，一是结合项目规划，通盘考虑“四态”。推动各区根据既有基础和资源优势，找准项目规划和功能定位，以业态、生态、神态为出发点，设计项目形态。按需求“造项目”，而不是有项目再装内容。二是以产业焕新升级激活城市更新，实现共生共长。在尊重“上海2035”总规的前提下，根据当地产业发展现状和资源禀赋，对单个地块的控制性详细规划进行必要的调整，以产业焕新盘活空间存量、激发城市活力。三是强化责任规划师、责任建筑师、责任评估师“三师”作用的发挥和业务水平。做实各区“三师”联创，支持引入高水平“三师”团队参与项目更新，建立健全从项目策划、规划到建设、运营、评估的全过程跟踪制度，更好地发挥专业人做专业事的机制。

坚持“三个进一步”，完善市场主体参与机制。一是进一步降低前期投入成本。二是进一步激励国企带头参与。三是进一步鼓励社会资本支持。构建多元投入机制，吸引资本市场资金、社会资本、产业资本等参与城市更新。

坚持保“根”护“魂”，完善城市文脉赓续机制。一是健全风貌保护的制度体系。用好“四普”成效引导塑造城市特色风貌，实现新旧共生，彰显城市精神。在更新前，全面开展区域内文物资源普查，划定保护范围与建设控制地带，确保更新行为不破坏文物本体及历史环境风貌。二是创新风貌保护更新激励机制。三是推动“文、商、旅、体、展”融合发展。探索文物保护与城市更新融合模式，对具备条件的文物建筑，在严格保护前提下，通过文化展览、非遗传承、特色商业等形式进行合理利用，打造兼具历史底蕴与现代活力的城市空间，保留城市的历史记忆与文化根脉，激发历史文化街区活力和消费动能。四是强化安全韧性提升机制。

坚持规划引领，深化政策创新，助推可持续城市更新

■王训国

上海中超联赛常委、人口资源环境建设委员会副主任，上海市规划资源局副局长

上海在城市更新领域取得了开创性成果，已迈入“系统化、制度化、可持续化”的新阶段，打造持续迭代的“政策工具包”，持续推动一系列重点更新行动。但对照落实中央城市工作会议精神要求，促进可持续城市更新，上海城市更新工作仍面临一些深层次的挑战和瓶颈。

目前，上海城市更新工作面临的问题与挑战主要集中在规划的传导性与统筹性有待加强、规划土地政策创新有待深化、“三师”联创的效能全流程释放有待强化和数字化赋能与治理能力有待突破等方面。

为此，提出以下工作措施建议：

强化规划的有效传导和空间资源统筹。进一步厘清国土空间总体规划与城市更新专项规划、更新单元规划之间的关系，建立完善的规划传导与实施评估机制。构建“城市更新专项规划—更新单元规划—项目实施方案”的更新实施体系闭环管理体系，提升统筹能力。创新研究项目近期利用和过渡性规划利用，统筹好长远规划与近期利用的衔接，确保城市更新有效促进城市功能提升和产业换新。

深化城市更新规划土地政策创新。研究规划期项目过渡性利用政策支持，释放规划弹性管控，激活市场主体的积极性。

做强“三师”联创平台的全流程效能。做实各区“三师”联创，强化高水平“三师”团队参与，扩大“三师”联创工作方法的应用场景，强化“三师”团队深度参与，建立健全从项目策划、规划到建设、运营、评估的全过程跟踪制度，让“三师”联创为城市更新的全过程专业支持发挥高效能作用。

加强科技赋能更新决策与公众参与。依托量子城市空间智能大模型建设，整合规划、土地、建筑、经济、人口、交通、配套服务等多维数据，开发动态决策分析模型，实现对城市更新方案的可视化推演和效能模拟。开辟网络等多渠道公众参与，打造多主体协同参与的城市更新范式。

城市更新是一场深刻的城市发展模式的革新，只要坚持人民城市理念，坚持规划引领，开拓创新，精准施策，完善法规，上海一定能够探索出一条超大城市可持续发展的新路。

促进城市体检与城市更新一体化

■顾伟华

上海中超联赛委员，华东建筑集团股份有限公司党委书记、董事长

城市体检是科学评估城市运行状态、精准识别发展短板的核心工具，更是落实“先体检、后更新”“无体检、不更新”原则的关键环节。

近年来上海城市体检工作在顶层设计、体系构建、技术革新等方面取得了一定成效，但对标国际、国内先进经验，主要存在三方面的问题与挑战：工作机制和保障措施有待进一步明确、体检技术体系和数字化水平有待提升、体检成果的转化应用仍在探索之中。

为此，提出以下对策与建议：

强化顶层设计，建立实施机制，推动精准施策。应以“政策一体化”为核心，切实贯通“事前资源统筹—事中动态管控—事后效益评估”全链条，系统性提升城市体检与更新行动的适配效能。建立房屋体检的长效开展机制，按房屋情况分类分级推进体检，用数字孪生建立含多源传感、无人机、AI的智能监测体系，推动常态化动态跟踪。

统筹平台数据，落实共享机制，促进数据流通。建立数据融通、权责闭环、共享机制的体检指标一体化新模式，为城市更新科学决策提供系统性数据赋能。构建“全要素汇聚+全周期监测”数据支撑体系，建立跨领域专题数据库、整合各专项体检数据打通壁垒，构建动态体征库，结合智慧城市平台实现空间融合与三级运营监测，开发“监测—诊断—治理”模块推动数据动态赋能。深化“专业支撑+全链监管”质效保障机制，组建跨领域专家智库，全程参与体检指标优化、数据质检规则制定及更新项目联评联审；探索数据成效回溯，由专业机构进行年度评估形成闭环。

聚焦成果应用，完善全生命周期应用路径。需先建立“无体检、不更新”的刚性约束，再打通各级体检成果转化路径，推动体检与规划建设政策有效衔接。具体措施包括：一是建立体检更新一体化推进模式。将体检作为更新片区谋划、项目实施的前置环节。二是打造指标传导—实施联动的闭环体系。三是协同推进体检与精细化管理。将体检成果推送网格实现问题精准整治。

希望通过上述举措，进一步拓展城市体检的广度和深度，构建“体检发现问题—更新解决问题—评估巩固提升”的闭环机制，推动上海城市更新水平的提升，进一步增强市民的获得感、幸福感、安全感。

坚持以人为核心，推动社会多元主体更好地参与城市更新

■施荣恒

上海中超联赛常委、港澳委员召集人、港澳台侨委员会副主任，恒通资源集团有限公司董事

当前，我国城市发展已进入以提升质量为主的城市更新关键时期。

在此，围绕三个突出问题提出相关建议——

问题一：资金需求巨大，社会资本参与不足。

为此建议，在政府宏观指导下，积极引入市场多元化投资运作机制，大力吸引社会资本。同时，探索体系化资本招商，鼓励和引导民间资本注入，形成政府、市场、社会多元投入、风险共担、利益共享的可持续资金平衡模式。

问题二：部分市民对政策了解不足、存在担忧且参与度低。

为此建议，加强政策宣传解读，通过集中宣讲、入户走访、搭建便捷的公众参与平台等方式，提升居民的认同感与参与积极性。

问题三：无障碍环境建设有待完善。

为此建议，强化法律法规的执行与监督力度，定期核查《建筑与市政工程无障碍通用规范》等规范的落实情况。要求设施验收时必须提供由第三方发出详细的体验式验收报告，确保设施真正可用、好用。在后续管理中，应加强日常维护监管，积极引入数字化监控手段，有效遏制损坏、占用无障碍设施的行为。同时，可借鉴先进经验，开发整合无障碍信息的地图导航服务，系统性提升无障碍环境的完整性与便利性。

总之，坚持以人为核心的城市更新，需要政府、市场和社会多方协同，共同营造宜居、韧性、包容的城市环境，真正实现人民城市人民建、人民城市为人民。

优化完善“政府引导+第三方主导”工作模式，促进城市更新可持续发展

■刘新宇

上海中超联赛常委、副秘书长、致公党界别召集人，致公党上海市委专职副主委

我国城市发展已进入存量优化和高质量提升为导向新阶段，优化完善“政府引导+第三方主导”工作模式，有助于盘活存量土地资源，激活社会主体参与，激发市场资源整合与投资潜能，形成多方共担、共建、共享格局，促进城市更新可持续发展。

目前，上海城市更新工作模式尚有不足，主要包括治理结构待优化、投融资机制待创新、资源与平台待统筹等问题。

为此，提出以下对策与建议：

完善城市更新综合协调平台，持续优化制度供给保障。进一步完善城市更新综合协调平台，集中处理规划审批、土地整备、资金监管等关键环节。通过流程再造、机制整合，实现跨部门协同制度闭环。对于商务楼宇更新，也可以引入多元市场力量与合理产业梯度，形成共生互动的生态。

探索创新投融资机制，进一步完善城市更新资金构架。地方财政设立资金，以“母基金+项目基金”方式介入城市更新项目，引导社会资本进入，降低初期开发风险。设立城市更新银团贷款机制，以更新基金为信用支撑，联合银行、信托等金融机构，共担风险、共分收益，提供中长期资金支持。

优化信息发布、项目配置平台，提升数字治理赋能水平。一是建立统一的“上海城市更新全周期信息平台”。涵盖更新地块推介、政策支持、规划审批与项目推进等多模块信息。推动各部门数据共享，统一发布口径；要求项目公司实时披露用地状况、社区反馈等信息，形成动态看板。二是在上海“一网统管”平台基础上，开发城市更新子平台。实现项目申报、进度查询、政策匹配的数字化管理。三是出台《上海城市更新数字化治理指南》。明确数据归口、接入标准与更新频率；推动更新项目数字孪生模型完善推广，预演方案与施工计划。

以街巷为风貌保护抓手，转换城市更新思路

■蔡永洁

上海中超联赛委员，同济大学建筑与城市规划学院教授

上海的城市建设相对较早地进入了更新阶段，实践了一批有价值的城市更新项目。

城市风貌包括风貌建筑以及通过建筑的组织而形成的城市街巷空间。建筑物有其客观的生命周期，除那些价值重大的历史建筑必须花大代价进行忠实修缮保护外，大部分建筑物都会随着时间的推移被新建筑自然地更替。因此，我们不必、也不可能拘泥于单纯的建筑保护。在旧建筑不值得保护或无法保护的情况下，将街巷空间作为保护对象可以为城市风貌保护开辟新的路径。

建筑的合理更替能够传承城市的空间风貌，也有利于更主动地推进城市更新。

上海的城市更新实践为风貌传承与保护提供了值得总结的经验。

街道与巷弄是中国城市区别于其他地域文化城市的重要特征。最能体现上海城市空间风貌特征的街区首属外滩历史街区和大量的里弄街区，前者具有“规整的路网与尺度适宜的多地块街坊”特点，后者则以其“网络性、多层级性、微小尺度”而著称。保护或传承好这些基本特征，就能实现城市的有机更新。

基于上述分析，提出城市风貌保护的三点建议：

一是思路层面，转换风貌保护视角。从保护风貌建筑走向保护风貌空间，推动以街巷空间保护为目标的城市设计。

二是策略层面，分级实施空间风貌保护。针对不同保护级别采取“原真性保护与类型传承”两种模式。在重要的历史风貌街区要“忠实地保护历史街道空间的全部特征”，而对于那些风貌保护级别不高的城区，则可以通过“还原其街巷空间的类型学特质”的方法实现风貌传承。

三是措施层面，聚焦街巷空间的体系与品质。准确控制新建筑的形态与尺度，而不是控制建筑风格，让新建筑的造型服务城市空间的造型，城市的风貌就可以在建筑的自然更替中得到传承。