中超联赛

中超联赛农业和农村委员会

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■习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系。发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道”。2022年至2024年的中央“一号文件”均提到要发展设施农业。上海积极贯彻落实党中央对现代设施农业发展的决策部署。2024年5月6日，市政府常务会议讨论通过了设施农业现代化提升行动方案和相关专项规划，要求按照市委、市政府部署，加快发展现代设施农业。市农业农村委、市发展改革委、市财政局、市规划资源局制定了《上海市设施农业现代化提升行动方案（2024—2027年）》。

■根据上海中超联赛2024年度协商计划和议政调研计划，中超联赛成立由农业和农村委员会承担的课题组，开展“关于促进上海现代设施农业高质量发展”重点课题调研。中超联赛农业农村委牵头组织由市、区政协委员，专家学者，业内人士组成的课题组集中力量开展调研。课题组运用文献梳理、专家座谈、案例分析、实地调研等方法开展系统研究，其间赴山东省济南市、潍坊市与青岛市等地调研当地现代设施农业发展情况，并召开“强化农业科技支撑，推动都市农业高质量发展”重点提案督办办理推进会等，聚焦设施农业规划建设与发展过程中面临的突出问题分析研判，形成调研报告，针对上海现代设施农业高质量与可持续发展提出建言。

上海设施农业发展的历程与特色亮点

一、上海设施农业发展历程

自20世纪80年代初开始，上海围绕“两个立足（即：城市副食品立足郊区、农民口粮立足自给）”，保障本地蔬菜供应，开始了有计划有步骤成规模的温室大棚建设。上海先后开展四轮菜篮子工程建设（起步发展阶段、探索创新阶段、全面扩大阶段、高质量发展阶段），有效保障了上海以绿叶菜为主的新鲜蔬菜周年生产和均衡供应，起到了保民生、保稳定、促发展的重要作用。同时，通过引进、消化、吸收和自主研发相结合，上海现代农业设施装备水平也有了很大提升，在温室设计、制造、配套、开发等方面形成了较为完整的产业体系。根据上海市设施农业装备行业协会统计，本市温室相关制造企业已由2006年的34家发展到2023年的182家，主要涉及温室制造、资材生产、覆盖材料生产、节水灌溉技术服务等领域。

二、上海设施农业特色亮点

近年来，为全面贯彻习近平总书记关于发展现代设施农业的指示要求，上海坚持超前谋划、对标先进、自主创新，在大力发展现代设施农业的基础上，助推现代都市农业高效高质发展，形成了主要特色亮点——

一是坚持规划引领促发展。“十四五”期间，上海市积极推进农业高质量发展，不断优化农业资源要素配置、产业结构、空间布局和管理方式，重点规划建设了绿色田园先行片区，如崇明区建设现代畜禽养殖产业片区和高端设施农业产业片区。2023年以来，上海陆续编制出台《上海市现代设施农业专项规划（2024—2035年）》《上海市设施农业现代化提升行动方案（2024—2027年）》等政策文件，规划构建“一核、四翼、三圈层”的现代设施农业空间格局，布局“12+X+1”示范空间。

二是强调政策保障见成效。在资金扶持方面，针对现代农业项目稳产保供、科技引领、转型升级等方向，重点在高标准设施菜田、规模化养殖、现代种业等领域加大支持。“十四五”以来，上海共批复现代设施农业项目145个，计划总投资约39.86亿元，共立项农业科技项目15个，涉及资金3622.07万元。土地保障方面，上海出台了《关于加强农业现代化发展推进农业生产配套“点状供地”工作的实施意见》等文件，为设施农业项目提供了多元化配置土地资源要素的政策保障。

三是注重科技创新赋动力。上海坚持科技创新引领，对标国际领先和国内先进水平，不断深化农业科技内涵，促进农业新质生产力发展。上海农业科技进步贡献率已达80.13%，高端智能装备及自动化控制等关键核心技术的创新探索走在全国前列。以产业急需为导向，持续加大对现代设施农业关键核心技术攻关，推动科技装备升级，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率。以功能升级为目标，聚焦智能温室、立体养殖、仓储冷链物流等领域补短板，大力促进农技农艺、设施工艺、生态嵌入、低碳能源等技术研发与集成配套，更好地辐射服务全国，努力抢占新一轮农业科技革命制高点。

影响上海设施农业发展的问题瓶颈

通过实地调研与专家座谈，课题组发现，规划新建设施农业项目受到用地供给的严重制约，存量设施农业项目急需提档升级。

第一，规划新建项目建设落地难。

一是规划实施与土地政策落地执行难。现有相关耕保政策是阻碍设施农业项目落地的主要堵点。目前虽然上海市加大了对现代设施农业项目的支持，尤其是“沪规划资源乡〔2024〕110号文”在“沪规划资源施〔2020〕591号文”的基础上对政策进行了细化分化，进一步提供了设施农业项目落地的基础条件，但该政策为市级普适政策，在具体实施时仍然受限于国土空间管控细则。现代设施农业片区内永久基本农田大多呈现碎片化分布，且部分片区内存在储备用地，导致现代设施农业项目面临有政策、无通道、难落地的困境。同时，设施农用地备案缺乏具体操作流程，降低了设施农业项目用地备案和审批效率。课题组了解到上海12个现代设施农业片区内永久基本农田占比较高，约占3.6万亩片区总面积的20.5%，虽然1411多亩首发项目已尽量规避调整永久基本农田，但后期项目仍面临永久基本农田难以调整补划的瓶颈。按照上海市设施农业用地办理原则，除首发地块，其余地块较难支撑设施农业项目落地，急需优化永久基本农田布局调整的具体操作路径，在空间及土地补划上支持现代设施农业片区发展。

二是财政等政策支持不足。现代设施农业项目建设投入方面，企业普遍认为资金自筹压力较大。根据目前针对现代设施农业项目的资金补助支持政策，参照上海市都市现代农业建设项目和资金管理细则，崇明区、金山区、奉贤区三个远郊区区属项目市级财政资金投入原则上不超过项目总投资的40%，且最多不超过4000万元；其他区区属项目市级财政资金投入原则上不超过项目总投资的30%，且最多不超过4000万元。市属项目市级财政资金投入原则上不超过项目总投资的50%，且最多不超过4000万元。就企业而言，设施农业项目要有一定的生产规模以降低规模生产成本，但规模越大企业投入就越大。区财政配套和企业自筹压力较大、社会资本投资压力过大成为片区重点项目招商引资的主要困难。

第二，存量高端设施农业生产运维成本高。

一是关键设施装备及核心技术国产替代率低。上海高端设施农业企业在育种、育苗、作物生长控制（综合环境智能调控、施肥精准管控等）、温室生产与农机装备供给等环节的关键性核心技术与装备依然依赖国外进口，市场上相同品质可用于替代的国产设备较少，造成了较高的生产和运维成本。

二是能源价格及能耗偏高。能源高价格和温室高能耗是增加温室生产成本的主要原因。上海温室生产的能源成本普遍达到每平方米30—40元，能源成本占据温室生产总成本的30%—40%。上海能源单价远高于国内多数农业大省，尤其是天然气价格为甘肃等内陆省份的近两倍（2024年上海市非居民用户天然气价格为每立方米4元左右，甘肃省为每立方米2元左右）。高能耗的主要原因有以下几个方面：上海由于冬季低温弱光、夏季高温高湿的气候特点，补光、降温等新的环控需求使得发展高端设施农业的能耗更高；部分企业没有因地制宜地对引进的现代化温室进行结构性优化，导致较高的能耗。例如，部分企业采用的文洛型玻璃温室，其照搬国外高举架设计，使热空气聚集在高处，不利于温室中下部植物冠层温度提升，造成能源浪费；部分企业由于缺乏资金对设施进行系统维护与升级，面临设施老化造成的较高能耗，间接增加了能源成本。

三是融资成本高。目前，针对现代设施农业的金融产品和金融服务短缺。一方面涉农企业面临信息不对称、抵押担保难、担保瓶颈、保险瓶颈和信用瓶颈等问题依然普遍存在；另一方面金融机构难以全面掌握企业的产销、成本、市场等信息，导致信用评估困难，造成相关企业较难获得利息融资。

第三，设施农产品市场销售盈利薄。

一是产供销全链融合不足。上海设施农业企业在产供销全链融合方面存在明显不足，尤其在市场营销方面问题较为突出。多数设施农业经营主体的销售主要依赖于传统销售渠道，市场信息则主要来源于第三方收购商贩，导致其生产决策的盲目性。传统稳产保供型设施农业经营主体的管理经营水平参差不齐，现代化的经营管理和销售理念缺乏，其农产品在市场上定位中低端，难以做到产供销有机融合。部分高端引领型设施农业企业由于对市场需求把握不精准，未能充分考虑本地消费群体饮食习惯，盲目引进西方同类产品（例如高价生菜），导致产销脱节。

二是品牌建设与影响力欠缺。高端设施农业企业的品牌影响力欠缺，产品的市场认可度较低，与外省市同类产品相比，缺乏市场竞争力。部分现代设施农业企业反映，其生产的串番茄、水果黄瓜等特色农产品在品质上与国外同类产品已无明显差别，但受限于品牌影响力不足，其产品在市场上缺乏认可度，市场竞争力较弱。

三是产品同质化严重。当前，一些采用先进设施和技术的企业与本地传统农户，以及外省市同行业企业生产的产品呈现出高度同质化（例如桃太郎番茄、水果黄瓜、白草莓、阳光玫瑰、红美人等热门农产品），导致高端设施农业企业的产品以“美元的成本”生产，却只能以“人民币的价格”销售的现象。传统保供型设施农业经营主体往往缺乏对市场信息的敏感度和获取意识，在生产决策时往往缺乏对市场需求的准确把握，容易受到盲目生产的冲动驱使，不仅可能导致产品过剩，还会对市场造成冲击，影响整个行业的健康发展。

第四，设施农业发展人力资源不足。

一是劳动力市场结构失衡。随着上海社会经济的快速发展，以及城乡流动的加剧，本市农村地区劳动力数量急剧减少，出现了“农业用工荒”，加之农村地区日益严重的人口老龄化问题，使得地处农村地区的现代设施农业企业较难在当地招到足够数量的技术工人。

二是劳动力素质与需求不匹配。设施农业对劳动力的专业知识与技能有较高的要求。农村劳动力普遍存在技能单一、教育水平较低的问题，这导致农业企业难以招到具备现代农业生产所需技能的工人。例如，设施农业中需要录入各项农事操作的数字信息，部分年龄偏大且受教育程度较低的劳动力难以胜任。

三是农业企业吸引力不足。由于农业企业的工作环境和薪资待遇往往不如其他行业，加之晋升空间有限，导致农业企业难以吸引和留住高素质人才，特别是青年人才和技术人才。例如，上海市多数具有引领性的高端设施农业企业，均布局在郊区，且地理位置偏僻，生活配套条件有限，年轻懂技术的产业工人都不愿意前去应聘，也很难留下来。

促进上海设施农业发展的对策建议

第一，优化顶层设计，完善相关政策体系。

一是分类施策优化土地供给保障。针对存量设施农业企业面临的项目扩建与升级改造问题，应以企业需求为导向，以提升设施种植质量效益和机械化率为重点，建立上海设施农业优势项目库制度，在存量设施农业更新升级意愿摸底调查的基础上，对超过设计使用年限、存在安全隐患、不能满足正常生产需求、不能满足宜机化作业要求的设施棚室进行主体结构、设施材料更新改造。针对设施农业规划新建项目面临的土地问题，需以12个现代设施农业片区首发项目为抓手，加快研究制定永久基本农田等保护性空间的调整优化路径、暂借划补空间管理办法和设施农业用地管理办法，细化现代设施农业片区项目建设的操作路径和办事指南。抓紧推进国土空间规划工作，按需开展全域土地综合整治实施方案的编制工作，为现代设施农业项目用地腾挪空间。研究建立现代设施农业项目落地的“快速通道”，明确设施农用地办理手续，切实提高设施农业项目用地备案和审批效率。

二是因地制宜制定财政扶持措施。研究出台和落实相关针对性优惠政策，设立用于传统设施农业改造升级和高端设施农业高质量建设与发展的建设补贴、技术改造补贴、新品种引进和培育补贴等专项资金；优化市、区政府在设施项目规划建设中的财政资金配套支持比例，降低企业自筹资金压力；在设施农业用工和房租方面给予一定政策优惠，加大企业“机器换人”财政补贴；鼓励和支持企业对绿色能源设备的改造和使用，加大对现代设施农业节能减排建设和科研项目的政策倾斜力度等。大力开展“一企一策”提档升级帮促工作，推动存量设施农业项目扩建与升级改造，重点支持设施主体结构的加固修缮、宜机化改造，以及机械化和智能化设备的配套，对直接用于生产的水电气暖基础设施进行改造提升，以恢复和提升存量设施农业的生产性能。

三是构建多元高效的投资与融资渠道。发挥政府引导和政策导向作用，吸引和鼓励社会资金投入现代设施农业发展中来，构建多元化的投资渠道。综合运用融资担保、贴息、风险补偿等财政金融协同支农政策工具，引导金融机构加大对农业设施设备更新提升支持力度。借鉴江苏经验（《关于做好现代设施农业建设贷款贴息工作的通知》苏农计〔2023〕43号），完善设施农业贴息政策，对符合条件的现代设施农业项目予以贷款贴息。深入推进农业设施确权颁证试点，鼓励银行机构推出定制化“现代设施农业贷”等专属金融产品。设立现代设施农业发展专项基金，鼓励引导社会资本加大投入，努力形成“以基金培育设施农业、以基金吸引社会资源、以基金提升设施水平”的良性循环局面。探索有效解决农业产业融资困难的途径举措。例如，参考荷兰经验，构建农民合作金融制度，深化推进“政银保担”四方合作机制，给予农户便捷的担保信贷支持。探索设置现代设施农业安全基金，针对台风、洪水、冰雹等气象灾害，提高农户抵抗灾害风险能力，推动保险机构大力开展设施农业保险创新，设计和推出更加适合现代设施农业的保险产品。

四是进一步优化产业布局。借鉴山东等兄弟省市经验，根据各涉农区农业资源禀赋优势，统筹推进12个现代设施农业规划片区建设，因地制宜科学布局绿色蔬菜、工厂化食用菌、特色瓜果、都市花卉、优质高级水产等适宜设施农业优势产业，避免同质化的内部竞争，打造涵盖生产、加工、流通、科技、服务等的全产业链集群，向高端农业要空间，向精品农业要效益，向品牌农业要市场，推动设施农业走高产优质高效的发展道路。借鉴荷兰现代农业产业园的布局经验，探索高能耗企业与现代设施农业产业相结合，促进高耗能企业的余热利用，降低现代设施农业的能源利用成本。

第二，加强科技创新赋能，降低生产运维成本。

一是强化关键核心技术的创新研究。针对设施装备国产替代率较低导致的高成本问题，应依托现代设施农业引领区建设，聚焦生物育种、智能温室和植物工厂等细分领域，着力开展农业关键领域核心技术集成创新，提升现代设施农业建设材料、机械设备与种源的国产替代率，促进企业降本增效。积极开展适合上海本土化温室的技术攻关研究，例如，对于引进的荷兰温室，在种植、运营、销售等环节开展联合技术攻关，探索适合上海本土温室的方式方法，尤其是通过攻关突破上海地区玻璃温室夏季高温生产高成本难题。

二是立足自身资源禀赋引入国际前沿创新思路。紧抓国际科创中心建设、长三角一体化等战略机遇，聚焦农业领域新质生产力，积极引入国际前沿创新思路与成果，推动原创性农业科技成果在上海孵化落地。加速突破现代设施农业关键核心技术，形成融合温室制造、设施装备、控制软件、农艺技术、生产运维等的系统技术模式，服务设施农业改造升级。推动低成本工厂化设施农业设备与技术研发。借鉴国际先进经验，以数智化升级为重点，强化现代设施农业科技和装备支撑，示范推广适宜机械化生产的标准化温室，推广高效移栽与采收、环境自动调控、水肥一体化智能控制和作物生长信息监测等技术装备，推动现代农业全产业链标准化，提高设施规模化、机械化和智能化水平。

三是积极开发应用节能环保新技术，降低能耗和能源成本。紧扣“零碳”“零排放”的国家战略发展高端设施农业产业，以科技创新推进设施农业节能降耗，并与绿色能源产业高度整合，力争早日实现上海设施农业的“碳中和”目标。探索综合利用生物质能、光伏、地源热泵和水源热泵等新型清洁能源路径，围绕“双碳”目标实现片区化集成化能源管理。鼓励发展清洁能源的综合利用和调控技术，如光伏温室技术和含水层储能的地下水源热泵系统等，可以较好解决设施农业高耗能的弊端。积极探索太阳能全光综合利用技术，从而提高太阳能的集热效率和储热能力，减少无效散热损失。以提高温室的能源利用效率和国产化替代率为目标，通过研发新型覆盖材料和建筑结构模块化，以及主动蓄放热设备的应用，降低温室造价和运营成本。

第三，注重产供销融合与品牌化建设，提升市场竞争力。

一是强化产销衔接与消费促进。积极构建精准高效的产销衔接机制，鼓励企业建立线上线下相结合的营销体系，拓宽新媒体电商销售渠道，同时通过举办品牌消费活动等方式，激发消费意愿，扩大品牌产品的市场消费水平。鼓励组建现代设施产业联盟，做大做强产业品牌，避免恶性竞争。

二是推进设施农业品牌化战略。充分借鉴吸收山东推进设施农业品牌化战略的先进经验做法，着力实施设施农业品牌提升战略，鼓励引导种植经验丰富、市场基础较好的新型农业经营主体在引入优良种源、推广工厂化育苗，并在实行生产管理“六个统一”（统一技术、统一标准、统一质量、统一商标、统一包装标识、统一零售指导价）的基础上，联手培育农产品区域公用品牌，实行“龙头企业+合作社+农户”的生产模式和经营方式，从根本上改变凭经验和感觉种植的粗放型农业管理方式，结合传统农耕文化和现代消费需求，创作富有乡土文化内涵的品牌故事，不断提升设施农业品牌附加值。支持培育农业产业化龙头企业和农产品地理标志，建立健全农业社会化服务体系，发展“农超对接”“农餐对接”等直销新模式，提高蔬菜零售网络的组织化、规模化水平。设施农业企业应强化品牌意识，通过展会、媒体合作、电商平台等多渠道市场推广，扩大品牌知名度和影响力；注重产品质量提升，通过科技创新和标准化生产提升产品竞争力；挖掘和利用当地的自然和文化资源，发展具有地域特色的农产品，打造独特的品牌形象。

第四，加强人才培养与引进，缓解人力资源供需矛盾。

一是强化设施农业人才队伍培养与引进。破除束缚人才发展的观念和体制机制障碍，实施设施农业重点经营管理人才工程，深化人才发展体制机制改革和配套政策创新，推行切实有效的激励机制，发挥市场配置人才资源的决定性作用。充分发挥政策吸引人才机制，用好已有相关优惠政策，积极吸引和引进农业科技人员，切实提高面向特定人才的公共服务水平，如围绕现代设施农业建设人才公寓、员工宿舍、公共交通等配套设施，进而优化农业企业营商环境，吸引更多人才为现代设施农业发展服务。

二是强化设施农业技术人员教育培训。政府相关部门应加强满足现代设施农业高质量发展需求的农业职业教育培训（含农机和农技）和人才团队建设，提升相关从业者的系统管理水平和农业机械化作业能力；积极组建资深专家组、联合攻关组，发挥市场化手段扶持面向设施农业的咨询服务公司，加快培养现代化设施装备的实操技术人员；引导设施农业相关企业依托其产业园区等建设实训基地，推动新型职业农民接受技能培训提高新技术应用能力，鼓励设施农业企业依托信息、科技、品牌、资金等优势带动农民创办设施农业家庭农场、农民专业合作社，打造乡村设施农业的人才孵化基地。