中超联赛

中超联赛人口资源环境建设委员会

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■高标准推进“无废城市”建设，是深入贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神和深入推进长三角一体化发展座谈会精神以及全面推进美丽上海建设的具体行动。根据中超联赛2024年度议政调研计划，人口资源环境建设委员会在参与《上海市无废城市建设条例》立法协商基础上，围绕“加快生产生活方式绿色转型，高标准推进‘无废城市’建设”开展重点课题调研。3月以来，课题组走访了市区政府相关部门、基层街道、环保企业、行业协会、研究机构等30余家，召开各类调研座谈会16场。同时，在调研过程中积极践行全过程人民民主，通过中超联赛全过程人民民主实践点、环境资源界委员联系服务群众联系点等平台，广泛收集界别群众意见建议。在此基础上，形成调研报告。

■调研报告认为，经过多年探索和实践，“无废城市”逐渐成为一张美丽上海的崭新名片，垃圾分类、地方立法等工作已经走在全国前列。但立足上海超大城市人口规模、产业转型、城市建设、城市定位等特征，“无废城市”建设与国际一流、区域示范、发展引领的目标要求仍有距离，需要重点关注五个方面问题：一是新兴产业固废资源化水平不够高；二是工程渣土消纳处置供需矛盾较为突出；三是可回收物回收政策保障力度有待加强；四是废旧物资循环利用体系运转不够畅通；五是长三角区域固体废弃物协同治理体系尚未形成。

■调研报告强调，高标准推进“无废城市”建设正处于发展方式加快绿色转型、新质生产力不断培育壮大、城市更新深度推进、绿色低碳生活方式深入践行的关键阶段，要把握国际绿色发展趋势，对标一流标准水平，立足超大城市特点，发挥上海特色优势，探索适合超大城市发展的“上海路径”“上海样板”。

■调研报告提出以下建议：强化顶层设计，统筹推进“无废城市”建设与“双碳”工作、循环经济发展；加强创新协同，完善资源化利用创新链产业链；坚持综合治理，增强城市工程渣土消纳处置能力；优化支持政策，提高可回收物回收效率；畅通循环链条，推动资源高水平再生利用；深化区域合作，推进长三角固废联防联治；引导社会参与，促进“无废细胞”融入城市精细化治理细小单元。

高标准推进“无废城市”建设内涵

“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废弃物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废弃物环境影响降至最低的城市发展模式。课题组认为，“无废城市”体现三种新理念。

一、体现绿色低碳可持续发展新理念。“无废城市”建设目的是最大程度固废减量化、资源化，减轻环境承载压力，节约利用资源，减少碳排放量，降低经济发展对资源和能源消耗。这就内在要求城市推动形成绿色生产生活方式，提高城市综合竞争力和可持续发展能力，提高绿色要素生产率和新质生产力，为高质量发展塑造新优势、培育新动能。

二、体现“废弃物也是资源”新理念。“无废城市”并不是没有固体废弃物产生，而是重新定义固体废弃物的价值，把它当作资源看待和处理，充分挖掘其减碳效益、经济效益、环境效益、社会效益，真正实现经济社会无废化、低碳化。在技术可行、成本可接受条件下，城市固体废弃物就是“城市矿山”，“变废为宝”将成为可能。

三、体现构建“四个人人”城市治理共同体新理念。“无废城市”是从源头到末端、从生产到消费、从预防到治理的全过程、全生命周期管理模式。这必然要求城市管理模式和治理理念创新，政府、企业、市民共同发力，打造治理共同体。要把“无废城市”建设融入城市治理，凝聚共治合力，实现治理投入成本最小化、效能最优化、群众获得感最大化。

高标准推进“无废城市”建设，就是要对标国际国内先进水平和最高标准，发挥区域示范引领作用，探索超大城市发展新路径。

上海“无废城市”建设走在全国前列，发挥示范引领作用

近年来，中共上海市委和市政府深入贯彻新发展理念，着力推动高质量发展，加快发展方式绿色转型，扎实有序推进“无废城市”建设，不断健全完善制度体系、市场体系、技术体系和监管体系，推动“无废城市”建设走在全国前列，发挥引领示范作用。

一、“无废城市”建设体制机制不断健全。地方立法探索不断深化，2023年12月，率先出台绿色转型地方立法《上海市发展方式绿色转型促进条例》。2024年3月，出台全国首部关于“无废城市”建设地方性法规《上海市无废城市建设条例》。先后实施或修订《上海市关于进一步加强塑料污染治理的实施方案》《上海市建筑垃圾处理管理规定》《上海市生活垃圾管理条例》《上海市再生资源回收管理办法》等。发挥浦东新区立法优势，出台《上海市浦东新区固体废物资源化再利用若干规定》等。政策体系不断完善，市及16个区、临港新片区均出台实施“无废城市”建设工作方案，推进全域建设“无废城市”。发布《上海市“无废细胞”建设评估管理规程（试行）》《上海市“无废细胞”建设评估细则（2023年版）》，明确本市“无废细胞”申报、评估、公布、监督管理等程序。工作机制不断健全，发布《上海市“无废城市”建设工作方案任务分工表》《上海市“无废城市”建设运行调度机制》《2024年度“无废城市”建设工作要点》等，建立起在市生态文明建设领导小组领导下的统筹协调推进工作机制，各区和相关管委会也建立相应领导机构及协调工作机制。

二、城市绿色低碳转型加快推进。减量化方面，能源结构和产业结构不断优化，绿色低碳产业快速发展、建筑绿色低碳化加快推进、绿色生活方式加快形成。资源化方面，鼓励支持再生资源利用平台搭建、生活垃圾“三增一减”实效明显、建筑垃圾综合利用率提升。无害化方面，基本实现固体废弃物全过程无害化。

三、城市治理能力水平不断提高。固体废弃物数字化综合监管平台启动建设，横向覆盖七大类固体废弃物，纵向实现从产生到处置全流程智能化监控，向着固体废弃物领域“一屏观天下，一网管全城”的监管格局目标迈进。“无废细胞”创建深入开展，率先在工厂、校园、医院、机关、快递网点五个领域推动“无废细胞”建设。“无废”文化、“无废”理念逐步深入人心，垃圾分类引领全国新时尚，响应光盘行动、践行绿色消费、倡导绿色出行、崇尚节约简约等绿色低碳生活方式逐步深入人心，社会参与“无废城市”建设氛围日益浓厚。

上海超大城市固体废弃物产生结构呈现新特点，总量和人均量尚未出现拐点

高标准推进“无废城市”建设的关键就是要准确把握超大城市人口、产业、消费、资源和城市建设等特点。对标东京等全球城市，上海固体废弃物产生总体呈现总量和人均量处于上升期、拐点尚未出现新趋势，与部分发达国家城市呈现的高收入、低垃圾产生水平仍有距离。

一、在消费领域，超大城市人口规模大，生活垃圾产生总量处于高位，废弃电器电子产品、电商包装、报废汽车等废旧消费品数量不断扩大。

二、在生产领域，产业能源结构不断优化，新兴产业规模比重上升，新兴产业固体废弃物总量增加。

三、在城市建设领域，城市更新不断加快，城市化处于深度建设阶段，建筑垃圾产生量保持高位水平。

高标准推进“无废城市”建设需要重点关注的问题

立足上海超大城市特点和固体废弃物产生新趋势，对照打造超大城市“无废”标杆目标要求，高标准推进“无废城市”建设需要重点关注五个方面问题。

一、新兴产业固废资源化水平不够高。集成电路、生物医药等行业发展，将导致废酸、废有机溶剂等固废产生规模增加与新工业固废出现。当前，新兴产业固体废弃物循环利用体系布局尚不完善，偏重末端治理，资源化水平还不够高。一是危险废弃物处理过程复杂困难。二是资源化利用技术途径和成果应用还有待进一步探索。三是资源化产品出路不够顺畅。

二、工程渣土消纳处置供需矛盾较为突出。未来一个时期，随着城市更新和城市建设推进，地下空间开发力度加大，工程渣土将始终处于高位运行状态，消纳处置体系尚不能充分承载高强度城市建设压力。一是工程渣土消纳空间不足。二是工程渣土管理执法机制不够健全。

三、可回收物回收政策保障力度有待加强。一是市民和企业对低价值可回收物回收积极性不够高。二是可回收物场地规划建设保障、设施设备条件有待完善。

四、废旧物资循环利用体系运转不够畅通。城市发展、生活水平提高和“双碳”战略实施将带来报废汽车、电子废弃物、废塑料、退役动力电池、废弃光伏组件等大量废旧物资。废旧物资是不可多得的再生资源，调研发现，当前废旧物资循环利用体系还存在一些堵点。一是部分废旧物资回收市场存在无序竞争，企业面临“收不到”困境。二是废旧物资循环利用产业发展不够充分。

五、长三角区域固体废弃物协同治理体系尚未形成。主要表现在：一是固体废弃物循环利用产业协同性不够高，产业规划布局“一盘棋”有待深化。二是区域固体废弃物联防联治有待加强，数字化管理平台建设有待完善。三是再生产品应用市场区域一体化水平有待提升。

高标准推进“无废城市”建设若干建议

当前，高标准推进“无废城市”建设正处于发展方式加快绿色转型、新质生产力不断培育壮大、城市更新深度推进、绿色低碳生活方式深入践行的关键阶段，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，把握国际绿色发展趋势，对标国际一流水平，立足超大城市特点，发挥上海特色优势，统筹推进保护与发展，推动融合、协同、创新、引领，探索适合超大城市发展的“上海路径”“上海样板”。

一、强化顶层设计，统筹推进“无废城市”建设与“双碳”工作、循环经济发展。“无废城市”建设一头连着减污，一头连着降碳，与“双碳”战略高度关联且具有协同性。从国内外来看，一方面，欧盟碳边境调节机制、《循环经济行动计划》《新电池法》等绿色新政出台，全球绿色贸易规则壁垒正在加速形成，这为倒逼我们加快产业能源绿色转型和资源节约高效利用强化了外部约束。另一方面，固体废弃物治理具有显著的减碳效益和潜力。

一是把握国际绿色低碳趋势，协同推进“无废城市”建设和“双碳”工作。结合相关建设目标和任务，前瞻性研究谋划行业、企业、产品等不同层面协同实施固废领域碳减排的系统性思路和具体指导措施。加强与国际碳排放技术规则、标准体系的梳理和对接，建立健全固体废弃物碳核算体系和碳交易体系，增加数据规范更新等相关公共服务供给，培育相关专业认证机构及碳市场功能平台，完善环境社会治理评价体系，健全产品碳足迹管理要求，帮助企业“算准”固废碳减排量和碳收益，在固废产生、碳排放上不断做减法。以钢铁、铝等行业为重点，有重点地推动产业用能结构低碳化、资源利用绿色化，鼓励绿色技术、绿色原料研发和推广，推动核心生产环节减废降碳。同时，充分发挥全国碳市场“试验田”的作用，完善固废领域碳交易市场机制，提升企业减量化和资源化内在动力。健全“碳账户”等全社会自愿减废和碳减排机制，以长效激励机制激发市民参与主动性和自觉性。

二是加强规划引领，统筹推进生态治理和循环经济发展。紧跟国家步伐、吸纳国内外实践经验，统筹城市固废管理、循环经济发展、空间布局规划和产业转型发展，优化完善与之相适应的“无废城市”建设规划、总体目标、路线图、时间表和优先序。围绕实施《上海市资源节约和循环经济发展“十四五”规划》及“十五五”相关规划编制，在打造循环型产业体系、构建循环型社会体系、推进建设领域循环发展等重点任务上，统筹谋划、整体推进，目标一致、形成合力。

二、加强创新协同，完善资源化利用创新链产业链。聚焦培育和发展新质生产力，加快新兴产业配套固废循环利用体系布局，完善科研支撑体系，打通产业循环链条，在推动传统工业“污染源”转变为生产“资源”过程中，催生新的产业形态，形成绿色生产力。

一是推动产生废弃物企业、处置企业、科研院所之间深度合作，共同攻克技术难题。充分发挥上海科创资源综合优势，搭建新兴产业固体废弃物技术公共服务平台，推动高校、科研院所、新型研发机构和重点企业建立资源化利用技术研发中心，开展技术联合攻关，突破技术瓶颈。搭建资源化利用技术供需对接平台，推动技术成果转化，加快培育新兴产业固废领域“专精特新”和高新技术企业。鼓励产业提前布局，推动固废处置企业协助前端有效分类，充分参与新技术、新产品、新工艺研发过程，降低后期处置负担。

二是完善循环利用产业链供应链。从产业全生命周期来推进“无废城市”建设，提升规划和政策前瞻性，协同布局产业固废处置利用体系，在制定产业发展规划时同步布局规划循环利用和处置产业，加大对绿色环保产业发展扶持力度，助力新兴产业绿色发展。加强产业链上下游配套链接，持续向上游拓展向下游延伸，推动上游循环利用废弃物供下游生产企业生产原料使用，强化“点对点”回收利用对接，提升产业体系整体资源化水平。特别是要顺应国际航运绿色化低碳化趋势，围绕上海航运贸易中心建设目标，打造上海港绿色燃料供应链产业链，降低供应价格和加注成本。

三、坚持综合治理，增强城市工程渣土消纳处置能力。

一是开拓处置利用途径。城市建设规划上，在部分沿海区域研究适当提高土地标高，既可消纳渣土，降低建设成本，又能应对海平面上升；编制并落实上海土方消纳的专项规划，提升区域土方消纳能力；引入更多社会力量参与资源化利用项目建设。

二是加强工程渣土领域执法协作联动。进一步深化管理与执法协作机制，厘清管理部门和行政执法职责边界，推动源头治理、系统治理。完善信息共享、线索移送、联合整治、罚后监管等机制，加强跨部门协调配合和处置结果的互通。构建条块共同参与的工作机制，共同协商治理工程渣土领域乱象，形成监管合力。

四、优化支持政策，提高可回收物回收效率。

一是营造积极社会氛围，充分激发市场潜力。在垃圾分类宣传的基础上，重点加强对可回收物的社会动员，加大宣传力度。培育服务质量高效、经济运行合理、技术水平优良的回收型龙头企业。充分发挥再生资源、环境卫生、物业管理等资源化利用相关行业协会组织作用，建立健全行业标准。聚焦企业需求和难点，研究出台差异化、精准化的引导和鼓励性政策。培育基于市场化运作的回收利用第三方专业平台，探索落实ERP（生产者责任延伸制）履责有效模式。

二是持续推进可回收物回收基础设施建设。结合精品小区建设、城市更新等工作，以市政环卫用地形式保障可回收物中转站、集散场建设，规划布局可中长期投入使用的场地，避免短期使用导致的建设成本浪费。探索合理化的“公共服务+市场行为”回收体系。干、湿、有毒有害垃圾处置，由政府托底保障。低价值可回收物需要政府和市场共同发力，政府可先行承担回收和存放职能，之后通过培育回收企业将职能转移给市场主体，并利用价格机制维持市场机制的持续运行。

五、畅通循环链条，推动资源高水平再生利用。废旧物资循环和高端再制造是推动城市高质量发展、实现“双碳”目标的重要抓手。欧盟推出的“零废物计划”将再生资源不再纳入“废物”管理范畴，部分发达国家城市也侧重于提高资源回收率、减少废物填埋、鼓励应用环保技术。聚焦提升全社会资源利用效率，借鉴国外经验，要强化“城市矿山”理念，健全废旧物资循环利用体系，从根本上变革“大量生产、大量消费、大量废弃”传统经济模式。

一是建立健全规范化、高效化回收体系。持续优化产业发展、回收网点布局建设；强化部门联动，推动回收市场数字化、全链条监管；持续完善“两网融合”（城市环卫系统和再生资源系统）回收体系，搭建城市全品类回收网点与专业化回收加工企业对接平台，进一步加快“三网融合”（生活垃圾可回收物、再生资源和一般工业固废）探索推进速度；联合国家相关部委，探索政策制度创新，并建立健全相关生产者责任承担和市场利益驱动机制。

二是探索推进可持续生态产品设计。加快建立健全生态设计、绿色产品、绿色供应链等标准体系建设；在产品设计源头就使用寿命、可重复使用性、可降解性、可修复性和易回收拆解等标准规范加强研究和制定，以可持续产品设计带动使用、回收、再利用、再制造等环节的协调发展。

三是以国家推动实施大规模设备更新和消费品以旧换新行动为契机，加快再利用、再制造研究部署。

六、深化区域合作，推进长三角固废联防联治。围绕落实长三角区域生态环境共保联治战略，把高标准推进“无废城市”建设放到长三角一体化发展格局中来谋划，发挥上海与区域其他城市各自优势，在固体废弃物循环利用产业规划布局、分工协同、技术创新、处置利用设施共建共享、协同监管执法等方面深化区域合作，强化示范引领，推动建设“无废长三角”。

一是推动区域循环利用产业协同。建立健全长三角“无废城市”建设合作机制，加快推动区域制度、政策、标准、技术、产业和设施一体化，在长三角区域一体化布局固体废弃物处置利用产业，推动产业互补和固废协同处置，推进产业协同转型升级，提高产业集聚度和示范性。依托区域合作机制，推动区域循环利用产业一体化规划布局，共同发展绿色低碳循环产业。

二是强化区域技术创新协作。依托长三角创新中心，联合长三角区域高校、环境科研院所、重点企业等，搭建长三角固体废弃物循环利用技术研发平台，聚焦资源化利用需求和技术难点，加大联合研发攻坚力度，突破关键工艺材料、关键设施设备等技术瓶颈。充分发挥上海科创和开放优势，在绿色技术转化应用上发挥示范引领，加快工业资源综合利用先进技术装备的引进、吸收和再创新，充分利用老港等循环利用基地，建设资源化利用技术应用示范园区。

三是加强区域处置利用设施共建共享。推动政府层面深化共识，突破固废处置“邻避效应”，加大固废处置各类资源条件开发建设力度，引导市场有序、规范、合法、适当处理利用。畅通处置利用渠道，搭建区域循环企业与末端利用企业对接平台和互联网络。统筹区域处置利用设施资源，打通区域回收利用上下游产业链，提升共享范围、共治水平，推动上海危废“点对点”向长三角区域拓展。

四是构建区域固废联防联治的基础平台。充分运用AI（人工智能）、5G等数字新技术，探索搭建长三角区域固体废弃物大数据管理平台，建立重点种类大数据库，确保“来源可查、去向可追、过程可控”，提升长三角区域固体废弃物全生命周期追溯管理能力，为联合执法监管提供有力支撑。同时，依托长三角生态环境联合执法机制，建立健全“无废城市”建设领域联动机制，加大固废领域违法打击力度和市场不公平竞争监管力度。

七、引导社会参与，促进“无废细胞”融入城市精细化治理细小单元。“无废城市”建设是全社会共同的责任，人人都是参与者、推动者、实践者。要以建设“无废细胞”为抓手，扩大创建覆盖面，形成精细化、具体化、可操作化“无废”措施指引和实践案例，使市民和企业看得见、做得到。加大“无废”“循环”理念教育普及力度，推动“无废”文化深入人心，加快形成全社会多元参与的治理格局。

一是扩大“无废细胞”创建覆盖面。在机关、校园、医院、快递网点、工厂等领域基础上，进一步扩大“无废细胞”创建覆盖面，最大限度实现全社会全领域创建，并聚焦各领域重点难点，有针对性地制定发布多样化、精准化、差异化创建指引，总结各领域创建实践和成功经验，推动“无废细胞”创建标准持续迭代升级。

二是健全“无废细胞”创建评估考核机制。发挥评估考核“指挥棒”“风向标”作用，探索社会第三方评估机制，引导社会公众参与创建评估，推动评估考核与市场环境治理评价体系相融合，以政府引导、社会自觉、市场自发推动“无废细胞”创建。

三是以“无废细胞”创建引领“无废”文化建设。针对不同群体、行业、领域，开展丰富多彩的“无废”文化宣传引导，促进“无废文化”深入人心，提高全社会绿色生产、绿色生活、绿色消费的思想行动自觉。