关于提升上海市农村发展活力的建议
吴青峰
※背景情况※
近年来，上海在推进城乡一体、实施乡村振兴战略等方面，通过推进美丽乡村建设、五违整治、中小河道治理以及198、195地块转型减量等举措，使农村环境、生态保护、基础设施配套等方面得到了明显改善。但总体而言，乡村的发展依然远远滞后于城市和经济的发展。上海现代化国际大都市的经济社会发展中，“三农”工作依旧占有较大比重，对农村发展中的一些政策、机制，需要突破与完善。
※问题及分析※
1、政策僵化，创新突破少，农村面貌陈旧
农村地区，尤为突出的一个问题，是面貌衰败、房屋老旧。2018年嘉定区建委对区域内1000多户农村住宅做过一个抽样调查，数据反映，嘉定区农村房屋64%为1985年以前所建，35%为1986-1995年代的，1996年以后改造新建的仅有1%左右。2007年出台的《上海市农村村民住房建设管理办法》（市政府2007年71号令），给农村房屋的更新有了一个通道，但按新政策翻建后，房屋与宅基地面积大多“缩水”30%，农村居民感觉权益受损，“71号令”在引导农村房屋的改善与“美感”方面未发生积极作用。
农村土地制度改革缓慢，未能支持产业发展和复合利用。受限于土地使用性质、耕地保护、建设用地指标等政策的严格管控，村宅的形态调整、平移长期难以操作，文化休闲等特色产业未能发展起来，甚至出现了“房车”、“绿皮列车”等“畸形”民宿。
2、机制缺乏，投入力度小，美丽乡村建设成效不明显
农村要素流失，乡村传统功能丧失众多。由于城市与农村的割裂，土地、人才等关键要素由乡村单向流向城市，农村的空心化、老龄化日益严重，大多数乡村成了“末代农民”和外来打工者杂居地，新的社会资本、先进技术、组织治理等要素也无法向乡村扩散渗透。美丽乡村建设的补贴机制，未能充分调动镇、村、居民的积极性。美丽乡村的建设中，各区的预期投入都是近1000亿元，这些庞大的资金需求缺少平衡机制。
3、村级经济创收能力下滑，不少村呈现“返贫”
以嘉定区为例，受“195”、“198”地块转型减量影响，厂房出租收入不断减少，全区有近45%的行政村，每年可支配收入在500万以下，只够维持日常管理运行；200万元以下的经济薄弱村，2016年增加了2个、2017年增加到了6个。村级收入结构中，2017年，有5%的村经营性收入为下降趋势，依靠补贴性收入维持运行的村数量在增加。特别是一些远郊区，非农产业不发达，农业经济效益低，缺少强村富民的产业载体，农村发展活力无从谈起。
※建议※
1、聚焦农村土地制度改革，优化政策与机制
盘活农村土地资源。将乡村休闲产业纳入现代服务业范围，按照现代服务业发展要求配置建设用地；并在建设用地的价格上给予一些政策优惠。加快集体建设用地入市、宅基地流转等政策的出台与制度化，对试点成熟、效果良好的办法进行总结、提炼，使改革成果尽快惠及农村居民，激发乡村发展新活力。建立保留自然村中的房屋与宅基地流转与退出机制。在推进宅基地、房屋等资源的流转过程中，建议筹集专项资金，扶持建立以乡镇或村为单位的收储管理服务中心，有偿收购、租用农户流转出的承包地、自留地、宅基地、闲置房，为农村资源整合、功能配置、社会资本合作提供有利条件。建立农村翻建房屋的补偿机制。建议研究修订《上海市农村村民住房建设管理办法》，从建筑美学、实用性、科学性等方面确定合适的乡村房屋宅基地面积与建筑面积。对于农村居民翻建房屋，制定补贴政策，引导农村居民加快房屋更新；对原产证与“71号令”新标准的差额部分，采用“居民自愿+补偿到位”方式，进行货币补偿。
2、加强产业扶持，提升乡村自我建设和发展能力
对市、区的优质固定资产项目、创投基金，适当吸纳村级资金参股，支持村级资金参与相关开发区建造或标准厂房购置；对美丽乡村规划范围内，减量与退出的“198工业”地块，在工业区、城镇商业用地中换取相应比例的工业用地、商业房产，折为股权配置给保留行政村，使其具有稳定的资产性收入。支持农村发展新型非农产业。引导农村关停小、散、乱、低效的企业，盘活存量集体经营性建设用地，二次开发培育新型非农产业。
3、聚焦美丽乡村建设，打造“宜居、宜业、宜游”的上海后花园
加快乡村生态修复。自下而上确定村庄改造项目。提高项目实用性，减少表面工程。重点聚焦交通、排污、环境建设，大力推进农村生活污水截污纳管，集中处理。加快空心村整治归并和村庄布局优化调整，加强农村生态环境修复治理，重塑空气清新、河流洁净、田园特色浓郁的现代化美丽乡村风貌。本市正在研究制定的《上海市乡村风貌规划设计导则》，宜更广泛地征求基层意见，进行可行性、操作性评估。建立多元化乡村建设投入机制。市、区宜统筹建立多渠道资金筹措机制。引导市、区级国有企业参与村庄更新、产业发展；区级城投公司增设职能，承担乡村基础设施、功能性项目建设。建设用地“指标”、“增减挂钩”土地优先给参与乡村建设的国有企业使用。
