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人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。从人口流动角度来看，中国人口正在从农村向城市（特别是沿海城市）流动，从小城市向大城市集聚，有些城市还出现了从外围向中心城区的集聚。依据此前我们研究团队与“评驾科技”联合开发的城市间车流数据统计，能够很清晰地看到，当前中国实际上已经形成了以城市群和中心城市为辐射带动的区域经济发展格局。通过第七次人口普查和第六次人口普查的对比能够看到中国人口空间变化，除了西北的少数民族地区以外，人口增长主要集中在沿海地区，中西部和东北的增长主要集中在大城市附近，越远离沿海、远离大城市，人口越呈现负增长。

事实上，当前中国的区域经济发展已经不宜在大尺度的东、中、西和东北这四大板块上来看待，而是应从每个板块内部来看，因为在每一个板块内部都已经分化成了人口流入地和人口流出地。我们收集的区县层面的人口普查数据显示，在人口负增长的地区，比如东北的哈尔滨，虽然整个城市人口在负增长，但它的中心城区人口是正增长，我们把这种现象称之为“集中式收缩”。相比之下，传统上将中国分成一些板块，比如东中西、南北，还有长江经济带及京津冀、长三角、珠三角等城市群或经济带，但其实在每个板块内部都已经非常明显分化成了人口流入地区和人口流出地区。即使在长三角地区和珠三角地区，核心地区和地理位置比较好的地方人口呈正增长，而外围地区则出现了人口负增长。这种分化甚至在每个省内部都已经出现了，越是远离大城市的地方越是可能成为人口流出地。

上述人口流动趋势的背后是全球化和现代化进程中区域经济格局的调整，但传统的习惯思维却认为人口向少数地区的集中是区域经济的不平衡。对此，习近平总书记在2020年8月召开的扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出，“一体化的一个重要目的是要解决区域发展不平衡问题……不同地区的经济条件、自然条件不均衡是客观存在的，如城市和乡村、平原和山区、产业发展区和生态保护区之间的差异，不能简单、机械地理解均衡性。解决发展不平衡问题，要符合经济规律、自然规律，因地制宜、分类指导，承认客观差异，不能搞一刀切。”一方面要承认不同地区发展条件的差异，另一方面，则要处理好发展与平衡的关系，其中的关键是不能以农业社会的旧思维，把区域间的经济集聚理解为不平衡，更重要的是地区之间要追求人均GDP和收入的相对平衡。

只要解放思想，以现代化的视角来理解发展与平衡的关系，就能够发现，人口向少数地区的集中其实有利于地区之间的协调发展和平衡发展。为了理解这一点，需要在理论和实践上科学把握区域经济发展的客观规律。

首先，需要在理论上解释欠发达地区竞争力的来源，以及如何促进欠发达地区竞争力的提高。一个地方的经济竞争力来自三个变量：第一，劳动生产率，这往往由一个地区的自然地理条件和人力资本的条件决定，在全球化时代，一个地方是否靠近沿海沿江大港口至关重要；第二，如果劳动生产率不够高，可以削减工资来降成本；第三，在国际贸易中如果劳动生产率不高的话，可以通过本币的贬值提高自己的国际竞争力。这三条路中，首先来看“降工资”，因为中国最发达省份人均GDP是最欠发达省份的4倍，如果降低工资提升欠发达地区的竞争力，会把巨大的人均GDP差距转化成为地区间收入差距，这样不能实现共同富裕。

那么欠发达地区是不是可能通过货币贬值来提升竞争力呢？答案是不行。中国是统一货币区，货币的汇率由全国决定，不是欠发达地区单独决定。不仅在国际贸易中欠发达地区的货币无法单方面贬值，而且在统一货币区内，不同地区的国内贸易相当于实施着地区间“1:1的固定汇率”，这就会使欠发达地区卖给较发达地区的产品和服务“偏贵”，而发达地区卖给欠发达地区的产品和服务“偏便宜”。在统一货币区中，欠发达地区无法实施适应其劳动生产率的汇率政策，既限制了欠发达地区的国际竞争力，也限制了国内竞争力。

所以，提高欠发达地区的竞争力，最终要靠提高一个地区的劳动生产率。劳动生产率大致可以用人均GDP度量，是GDP与人口之间的比值。首先考虑GDP，如果发展有比较优势的产业，由于欠发达地区集中在地理位置比较偏远的地方，所以他们有比较优势的产业往往是农业、旅游，或者是自然资源型的产业。这些产业往往受制于当地的地理条件和资源条件约束，比如农业受制于农业用地面积，自然资源受制于自然资源总量，旅游业又受制于对游客的接待能力，所以提高GDP规模的空间有限。

另外一个办法是不管比较优势，发展制造业。但欠发达地区往往劳动生产率低，所处的位置比较偏远，运输成本高，而且缺乏产业集聚，所以除了依赖本地资源的制造业外，如果要发展更多其他的制造业，就需要大量的财政补贴。此前区域经济发展中，大量地方发展了超过本地的比较优势条件的工业园、相应的新城及过量的基础设施，转化成财政的负担。最后，要么需要通过上级的财政转移支付来维持，要么是本地的债务攀升。当前中国某些地方政府的债务就与曾经不顾比较优势的负债投资有关，这条路是无法持续的。

最后，对于欠发达地区来说，人口适当流出是一条可行的发展道路。在人口适当流出过程中会发生一些变化，而人口流出其实可以带来地区之间共同富裕。第一种共同富裕是，一部分人口流动到条件比较好的地方，提升自己的收入。第二种共同富裕是，留守的人群可以实现农业、旅游、自然资源产业规模化和现代化，这也有利于实现留守人群的共同富裕。第三种共同富裕是，人口流动可以带来地区之间差距的缩小，即人均GDP和人均收入的差距缩小。与此同时，适度人口流出可以减少欠发达地区的财政负担，而且人口流入到一些发展条件比较好的地方，可以促进经济增长。以上三种体现的是市场的作用，此外还有两种共同富裕则体现了政府的作用。经济增长可以产生第四种共同富裕的渠道，即向欠发达地区的财政转移支付提供支撑。第五种共同富裕之路是，在人口流入的沿海地区和大城市，未来会面临城市内部的收入差距扩大的问题，要在城市内部通过外来人口的市民化和公共服务的均等化来缩小人和人之间的实际福利差别。

从发达国家的经验来看，一国内部的人口流动带来的结果就是经济一边集聚，但地区之间的差距反而缩小。我们此前曾对比了美国、日本和中国三个国家的区域发展的情况，日本、美国的GDP和人口都是同步集中在少数地区，但地区间的人均GDP差距较小。特别是日本，在人口总量负增长情况下，人口还在向东京及周围地区集中。与此同时，日本国内不同地区人均GDP差距仍然在缓慢缩小。相比较而言，中国的城市间GDP规模差距大约处在日本的水平，但中国的人口集聚程度远远滞后于GDP的集中程度，于是人均GDP在不同城市之间差距比较大。好的趋势是，中国人口在向少数地区集中，通常我们都担心这会带来更加严重的地区之间的不平衡发展，但通过人均指标可以发现，人均GDP差距在中国也出现了缩小的趋势。这便是“在集聚中走向平衡”的状态，符合“十四五”规划中“在发展中促进相对平衡”的政策导向。

再看南北的情况，一段时间以来人们担心中国出现南北的差距。如果看总量，南北之间的差距的确在扩大，但用人均的思维方式来审视，南北间是平衡的。改革开放之初，北方城市的人均GDP除以南方城市人均GDP的比值高达1.5倍，北方高于南方；但到了上世纪90年代中期，比值逐步降到了1左右，出现了均等。近些年来，南方有了反超的趋势。但通过将南方城市中一些沿海沿江港口——包括从武汉开始向东长江中下游的沿长江城市和沿海的上海、宁波、舟山，以及珠三角港口城市——从南方城市样本中拿掉，就会发现人均GDP比值又回到了1，所以说，造成南方反超趋势的因素主要是南方有沿江沿海的大港口，这是北方不可复制的自然条件，因为北方河流的运输能力远不及南方，而且北方海港有的不连通大江大河，有的冬天还结冰。

再看更小的尺度即省内，如广东，GDP的规模差距缓慢上升，最近十多年基本上稳定在一个水平上，而人口集聚仍然在进一步发生，在向珠三角地区集中，与此同时广东省内不同城市人均GDP差距在缩小。这表明经济的集聚和地区之间在人均意义平衡发展上并不矛盾，出现了“在集聚中走向平衡”的趋势。我们的团队还测算了全国各省的省内城市间人均GDP差别，除了个别省份外，绝大多数的省份都处在省内人均GDP差距缩小的趋势中。地区之间的发展道路是地区按照自己的条件来分工协作，形成优势互补、梯度发展的格局，在全国范围内呈现出从沿海向内陆、从中心城市向外围的“双重中心—外围”模式。

区域经济发展规律是具有全球普遍性的，它的背后实际上是经济发展的模式不断适应人的需求。随着经济发展水平的提高，产业结构必然从制造业向服务业升级，而产业结构的变化会使得区域的经济集聚更加加剧，即制造业比农业更加集聚，服务业比制造业更加需要人口的集中。在这个过程中，人会进行工作地和生活地的选择，在选择的时候，人的流动就是会向收入水平更高、就业机会更好、综合生活质量更好的地方迁移。对于欠发达地区来讲，其中一部分人选择流出，还有一部分人留守在当地从事农业、旅游、自然资源等产业，逐步实现产业的规模化和现代化，人均收入也可以提高。在这个过程中应该尊重每一种选择，尊重每一种选择就是尊重区域经济发展的客观规律，在不同地区之间走上一条“在发展中促进相对平衡”的道路。

正是因为发展与平衡并不矛盾，因此，2019年8月26日召开的中央财经委员会第五次会议指出，“要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，……增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。要保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡。”同时，“要形成全国统一开放竞争有序的商品和要素市场，使市场在资源配置中起决定性作用，健全市场一体化发展机制。……要在省级统筹基础上加快养老保险全国统筹进度，在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济。要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。……要完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。”

当前，阻碍人口在城乡间地区间自由流动的户籍制度已经得到了深入的改革，接下来，改革的难点已经转向土地制度。从具体的政策应对角度来说，在人口流入地应该尽力增加供给，特别是土地的供应、住房的供应及基础设施、公共服务的供应，要适应人口流入的趋势。不能像以往一样在人口流入的地方限制人口流入，特别是收紧土地和住房的供应，否则有可能在人口持续流入过程中产生住房的短缺。如果通过户籍制度限制人口流入，会产生人与人之间身份的差别对待，这也不是共同富裕的道路。相反在人口流出地，应该顺应普遍的经济规律，在人口流出过程中，对闲置的建设用地、基础设施及农村出现大面积闲置的宅基地，要适度减量规划，并复耕为农业和生态用地，所产生的建设用地和补充耕地指标可跨地区进行转让，既为优势地区提供发展空间，又为欠发达地区带来财政收入。人口流出地区对公共服务的供给要适度向中心城区集中，以提高公共服务提供的效率和质量。以上这些政策方向已经在中国共产党二十届三中全会中得到了充分体现。

（作者：全国政协委员，民建上海市委会副主委，上海交通大学中国发展研究院执行院长）